Reformas estructurales: nuevas recetas para necesidades cambiantes

Convertirse en un gran chef no es tarea fácil. Es un camino que implica haber quemado más de una sartén y aprender de numerosos errores a lo largo del proceso. Se requiere adaptar el recetario, pues puede que la receta antigua ya no funcione, a medida que evolucionan las necesidades y preferencias de los comensales. También exige innovación para dar origen a nuevas recetas, a medida que se dispone de nuevos ingredientes, técnicas culinarias y utensilios de cocina.

Lo mismo ocurre con el diseño y la implementación de reformas estructurales en el ámbito económico; es necesario aprender de los errores, reconsiderar viejos paradigmas y ofrecer soluciones nuevas.

Las reformas estructurales son medidas de política pública que modifican el marco institucional y regulatorio en que operan las empresas y los hogares, con el fin de promover el crecimiento y el bienestar (Banco Central Europeo, 2017). El "recetario" original para América Latina y el Caribe -conocido comúnmente como el Consenso de Washington- data de los años ochenta y se concibió a la luz de la idea de que la eficiencia económica podía lograrse con una intervención limitada del gobierno y un papel más activo de las fuerzas del mercado. Las "recetas" en este caso eran reformas que exigían reducir la intervención pública; disminuir las restricciones sobre el comercio y las transacciones financieras; eliminar los controles de precios impuestos por el Estado, y abolir los monopolios estatales (Ostry, Prati y Spilimbergo, 2009).

En la región, estas reformas estructurales se produjeron a través grandes oleadas de liberalización en un amplio conjunto de ámbitos: comercio, sector bancario, telecomunicaciones, electricidad y mercados laborales. En el gráfico 1 se observa que los esfuerzos reformistas llegaron a su punto más alto en los años ochenta y comienzos de los noventa. Sin embargo, a partir de la década del 2000 el impulso liberalizador se ha ido moderando y los episodios de reformas se han vuelto más esporádicos.

¿Qué factores pueden llegar a explicar esta pérdida de apetito por las reformas de mercado? Aunque es difícil hacer una descripción extensiva, sí es posible destacar algunos factores que influyeron en el proceso. Lo primero es un desencanto con sus resultados en materia de desigualdad. Ostry, Berg y Kothari (2021) observan que la liberalización financiera y de la cuenta de capital, así como la de algunas transacciones de cuenta corriente, si bien impactan positivamente el crecimiento, también acentúan la desigualdad. Segundo, el éxito no se logra fácilmente. Las reformas requieren de un largo tiempo para su preparación, adopción e implementación. Asimismo exigen superar resistencias políticas y sociales, formar capacidad institucional y maniobrar los choques externos. En algunos casos proceden de múltiples reveses previos; todos estos factores sumados pueden atenuar los impulsos reformistas. Por último, no es de extrañar que después de una gran oleada de reformas liberalizadoras, en algunos países hubiera quedado menos espacio para liberalizar algunos sectores, reduciendo así el margen para introducir más reformas de mercado.

Aun así, el interés por las reformas no ha desaparecido. A medida que el término reforma estructural deja de ser sinónimo de liberalización del mercado, surge una nueva narrativa reformista que sigue teniendo al crecimiento como elemento central. En nuestro estudio reciente "From Discussion to Action: Characterizing Areas of Reform in Latin America and the Caribbean" examinamos la manera en que el nuevo recetario para el crecimiento incluye platos de índole más diversa, con el fin de adaptarlo a una gama más amplia de paladares y gustos cambiantes. De igual manera exploramos cómo las reformas liberalizadoras quedaron atrás, para dar paso a un ímpetu reformista permeado por un interés en la justicia social y la inclusión, y basado en una reforma mucho más sectorial, con intervenciones cada vez más específicas y granulares.

Gráfico 1. Reformas estructurales de mercado en América Latina y el Caribe

Fuente: Cálculos de los autores con base en el índice Alesina et al. (2023). Trade= reformas del comercio; Ext. Fin= reformas de finanzas externas; Dom. Fin= reformas de finanzas internas. Pro Mkt= reformas del mercado de productos. Labor= reformas laborales.

Nuestro estudio utiliza técnicas de análisis de texto a fin de examinar las discusiones de política consignadas en los informes económicos de los países miembros del Fondo Monetario Internacional desde 1978 hasta 2020, al tenor de su Artículo IV. Con esta herramienta caracterizamos la evolución del interés sobre reformas particulares en la región. Allí se revela que, aunque los temas de reforma populares en los años noventa siguen formando parte de la narrativa, ahora están acompañados por discusiones sobre reformas sectoriales orientadas a aumentar la transparencia, promover la sostenibilidad ambiental, reducir la delincuencia, mejorar la calidad institucional, avanzar en los sistemas de educación y salud, y fortalecer las redes de seguridad, entre otras.

Si bien estos cambios de foco en torno a la reforma son comunes en toda la región, la intensidad con la cual se discuten tópicos específicos varía significativamente de un país a otro. Y aunque identificar las fuerzas que subyacen a estas diferencias supera el alcance del estudio y forma parte de una agenda de investigación más amplia para el futuro, una indagación preliminar indica que cuando se trata de desarrollar su menú de reformas, los países seleccionan aquellas recetas que mejor responden a sus necesidades cambiantes de desarrollo. Por ejemplo, los países con altos niveles de delincuencia pueden priorizar la reforma del sistema judicial, mientras que los más expuestos a desastres naturales frecuentes pueden centrarse en reformas relacionadas con la sostenibilidad ambiental. Las recetas de las reformas también deben ser viables desde la perspectiva de la economía política y lograr, por ejemplo, suficiente apoyo político para asegurar su adopción e implementación. Aunque sea necesaria, una reforma puede sufrir retrocesos en aquellos países donde exista una marcada polarización o donde el Poder Legislativo no tenga mayorías. Lo anterior también podría explicar la mayor granularidad observada en las reformas actuales, especialmente si se considera que conseguir suficiente apoyo político para estas últimas puede resultar más fácil.

Las instituciones de desarrollo deberían observar y tomar nota de lo que los diferentes 'chefs' de la región están preparando en sus cocinas, prestando especial atención a la amplia gama de reformas que están implementando y a su naturaleza cambiante. Para estas instituciones, uno de los desafíos fundamentales es adaptarse a las nuevas políticas de cada país, buscando maneras efectivas de apoyarlos y acompañarlos a medida que se embarcan en sus respectivos procesos de reforma.

Para más detalles, descarga nuestro estudio: From Discussion to Action: Characterizing Areas of Reform in Latin America and the Caribbean

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