Sidosyksiköiden liian laajaan käyttöön puututtava, mutta ehdotettu lakimuutos nostaisi julkisen sektorin kustannuksia

KuunteleKuuntele

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) ei kannata yleistä 10 prosentin omistusosuusvaatimusta sidosyksikköjen eli in-house -yhtiöiden käytön suitsimiseksi. KKV:n selvityksen perusteella vaatimus todennäköisesti nostaisi kustannuksia julkisella sektorilla, koska se ei huomioi riittävästi eri toimialojen, alueiden sekä erilaisten hankintayksiköiden ja sidosyksiköiden eroja. KKV ehdottaa sääntelyyn liikevaihtoon perustuvaa poikkeusta, joka rajaisi sidosyksiköiden käyttöä, mutta ei nostaisi kustannuksia.

Sidosyksiköt ovat kuntien ja hyvinvointialueiden omistamia yhtiötä, joilta omistajat voivat ostaa palveluita kilpailuttamatta. Edellytyksenä on, että hankintayksikkö käyttää todellista määräysvaltaa sidosyksikköön. Hallitusohjelmaan on kirjattu, että sidosyksikkösääntelyä kehitetään ja kunkin osakkaan tulisi omistaa vähintään 10 prosentin osuus sidosyksiköstä. Uudistuksella tavoitellaan julkisten hankintojen tehostamista ja kustannussäästöjä.

"Sidosyksiköitä käytetään nykyisin myös väärin perustein ja lainvastaisesti sellaisissa tilanteissa, joissa hankintayksiköillä ei ole määräysvaltaa sidosyksikköön. Ehdotetulla omistusosuusrajalla olisi kuitenkin todennäköisesti monia haitallisia ja kustannuksia lisääviä vaikutuksia."

Tutkimusohjaaja Jan Jääskeläinen

Omistusosuusraja nostaisi keskimäärin kuntien ja hyvinvointialueiden kustannuksia

Lainvalmistelun tueksi KKV selvitti tänä keväänä sidosyksikköjen käyttöä keräämällä aineistot sidosyksikköjen omistussuhteista ja -osuuksista. Alle 10 prosentin pienomistukset sidosyksiköissä keskittyvät tutkimuksen mukaan henkilöstövuokraukseen, hallintoon, ICT-palveluihin, tekstiilihuoltoon ja pesulapalveluihin sekä jätehuoltoon.

Lisäksi KKV selvitti omistusosuusrajan vaikutuksia laajoilla kyselytutkimuksilla sekä hyödyntämällä tietoa eri toimialojen ja alueiden markkinatilanteesta. Selvityksen perusteella omistusosuusrajalla olisi kolmenlaisia seurauksia:

Sidosyksikkö jatkaa toimintaa normaalisti. Noin 85 %:lla aineiston sidosyksiköistä on korkeintaan 10 omistajaa, jolloin toiminta jatkuisi lakimuutoksen jälkeen samaan tapaan. Yli 10 omistajan sidosyksiköitä on Suomessa noin 50.

Hankintayksikkö tuottaa palvelun itse. Monet hankintayksiköt toteuttaisivat jatkossa palvelut omana tuotantonaan. Selvityksen perusteella omaan tuotantoon siirtyminen kasvattaa keskimäärin kuntien ja hyvinvointialueiden kustannuksia, kun tuotannon keskittämisestä saadut mittakaavahyödyt menetetään.

Palvelu kilpailutetaan. Vain osa palveluista hankittaisiin jatkossa markkinoita hyödyntämällä. Kilpailuttaminen alentaa kustannuksia, mikäli palvelulle on olemassa tai sille syntyy kysynnän perusteella markkina, jossa on riittävästi kilpailua. Kustannukset voivat kuitenkin myös kasvaa, mikäli kilpailu on vähäistä ja yrityksillä on hinnoitteluvoimaa suhteessa hankintayksikköön.

Julkisia hankintoja vaivaa KKV:n aiemman selvityksen perusteella krooninen kilpailun puute, joten on todennäköistä, ettei markkinoiden hyödyntäminen ainakaan kaikilla sektoreilla johda säästöihin. Kustannukset voivat myös nousta vähäisen kilpailun takia.

"Kilpailun puute julkisissa hankinnoissa on tutkimuksemme mukaan iso ongelma etenkin kasvukeskusten ulkopuolella, jossa palveluita ei ole kannattavaa tuottaa markkinaehtoisesti."

Tutkimusohjaaja Jan Jääskeläinen

Sääntely aiheuttaisi päänvaivaa erityisesti pienille kunnille

Omistusosuusrajalla olisi seurauksia erityisesti valmiiksi talousvaikeuksien kanssa painiville pienille ja keskisuurille kunnille sekä hyvinvointialueille, joilla on paljon alle 10 prosentin omistuksia sidosyksiköissä.

Erityisesti pienet kunnat ovat selvityksen mukaan heikossa asemassa, jos ne joutuvat hankkimaan aiemmin sidosyksiköiltä ostamansa palvelut nopealla aikataululla markkinoilta, sillä niiltä puuttuu resursseja ja kilpailutusosaamista. Paikallinen tarjonta voi myös olla vähäistä, kun taas valtakunnallisilla yrityksillä - esimerkiksi suurilla IT-taloilla - on merkittävää neuvotteluvoimaa. Tämän vuoksi sääntelymuutoksiin tulisi varata riittävän pitkä siirtymäaika.

Ratkaisuna liikevaihtoon perustuva poikkeus

Yleisen omistusosuusrajan asettamisen sijaan KKV ehdottaa, että sääntelyä kohdennettaisiin niin, että se rajoittaisi suurimpien sidosyksiköiden käyttöä, mutta ei lisäisi julkisen sektorin oman tuotannon tai hankintojen kustannuksia. Lakiuudistuksen potentiaalisia negatiivisia vaikutuksia voitaisiin merkittävästi vähentää lisäämällä omistusosuusvaatimukselle poikkeus, joka mahdollistaisi sellaiset sidosyksiköiden tuottamat palvelut, jotka tuotettaisiin joka tapauksessa itse.

Yksi mahdollinen tapa määritellä poikkeus on sallia sidosyksiköillä myös pienempiä omistusosuuksia kuin 10 %, kunhan sidosyksikön liikevaihto pysyisi riittävän alhaisena. Liikevaihtoon perustuva raja sallisi edelleen laajemman omistajapohjan, mutta rajoittaisi sidosyksikön liiketaloudellista kokoa niin, että omistajille ja sidosyksiköille muodostuu vahva kannustin hyödyntää markkinoita aina kun se on mahdollista.

Sidosyksikköpoikkeusta tulkittu liian laajasti

KKV julkaisee myös julkisen talousoikeuden professori Kirsi-Maria Halosen raportin, joka taustoittaa syitä sille, miksi Suomessa on poikkeuksellisen paljon usean omistajan in-house -yhtiöitä. Yhtenä selityksenä on vuoden 2017 hankintalain uudistus, jossa rajoitettiin merkittävästi sidosyksiköiden mahdollisuuksia myydä palveluita muille kuin omistajilleen. Muutoksen jälkeen liiketoiminnan kasvua tai joustoa ylikapasiteetin myyntiin on raportin mukaan saatettu hakea omistajapohjaa kasvattamalla.

2020-luvulla erityisesti sote-uudistus on lisännyt sidosyksikköjen käyttöä, kun hyvinvointialueet ovat palveluidensa jatkuvuuden turvaamiseksi järjestäneet tuotantoaan sidosyksiköiden kautta. Samaan aikaan on syntynyt suuria in-house -yhtiöitä, jotka ovat markkinoineet palveluitaan kunnille ja hyvinvointialueille sillä, että pienelläkin omistusosuudella voi välttyä kilpailuttamiselta. Tämä ei vastaa sidosyksikköpoikkeuksen alkuperäisiä tavoitteita.

KKV onkin vienyt kaksi tällaista liian laajaan sääntelyn tulkintaan perustuvaa tapausta oikeuteen. Markkinaoikeus antoi toisesta asiasta maaliskuussa ratkaisun, jossa yksiselitteisesti todettiin ilman todellista määräysvaltaa tehty sidosyksikköhankinta lainvastaiseksi. Asia on tällä hetkellä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

• Tutkimus 10 prosentin omistusosuusvaatimuksen vaikutuksista sidosyksikkömarkkinaan (Tutkimusraportteja 2/2024) Linkki avautuu uuteen ikkunaan
• In-house -sääntelystä ja syistä sidosyksikkökehityksen taustalla (KKV:n Katsauksia 4/2024)

Tulosta Tallenna pdf