Vivienda social e integración urbana: enfoques recientes a través de los instrumentos de gestión del suelo

La producción de vivienda social en ubicaciones adecuadas, sigue siendo un desafío clave para la política urbana contemporánea. Buscar terrenos más baratos en zonas distantes ha demostrado ser inconsistente: los subsidios acaban beneficiando a los propietarios de suelo mientras que los ciudadanos asumen los altos costos asociados a ubicaciones distantes, lo que implica gastar tiempo y dinero en transporte, además de dificultades para acceder a servicios, equipos y oportunidades. Esta situación también es contraria a los objetivos de mitigación climatica, ya que los largos desplazamientos conllevan mayores emisiones.

En algunos países de la región se han implementados importantes programas que han impulsado gran producción de soluciones de vivienda, como por ejemplo el programa MCMV (Minha Casa Minha Vida) en Brasil o el programa Techo Propio en Perú, sin embargo, en algunos casos a traves de estos programa se promovió la expansión urbana de las ciudades con soluciones en las periferias, especialmente debido a los altos precios de la tierra en zonas con servicios e infraestrcutura y las cuestiones de rentabilidad del sector privado.

Sin embargo, existen enfoques que indican otras formas de enfrentar este desafío. Bajo el liderazgo de actores públicos, es posible hacer uso de instrumentos de política urbana que movilicen suelo para la producción de vivienda social, contando con el sector privado como aliado estrategico. Se trata de comprender la lógica inmobiliaria para establecer la intervención conjunta adecuada, que corrija las fallas del mercado y dirija la producción de viviendas a ubicaciones adecuadas. Es importante tener en cuenta que estos enfoques no sustituyen la producción pública de vivienda, sino que conforman un abanico de soluciones que deben coordinarse en función de cada contexto, considerando las dinámicas locales y los recursos disponibles.

Para combatir la retención especulativa de propiedades vacías, subutilizadas u ociosas, se deben considerar instrumentos específicos. Es común que propietarios mantengan inmuebles desocupados esperando una revalorización futura, en vez de ponerlos en uso inmediato. Esto resulta en la subutilización de zonas urbanas centrales con infraestructura ya establecida, mientras aumenta la necesidad de vivienda, incrementando los precios y dificultando el acceso a la vivienda, tanto pública como privada.

Para corregir esta distorsión, los gobiernos pueden adoptar varias medidas, empezando por fortalecer el impuesto a la propiedad, que estimula a los propietarios a poner propiedades en el mercado. Una opción es el impuesto progresivo sobre bienes inmuebles, que grava propiedades específicas a lo largo del tiempo y puede estar asociado con la notificación para uso obligatorio del inmueble, incluyendo la destinación del inmueble para vivienda, mediante adquisición por interes público o subastas públicas, obligando a la venta del inmueble con la condición de producir vivienda social.

Brasil y Colombia cuentan con instrumentos de recaudación progresiva del impuesto predial denominados "Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios" y "Declaratoria de Desarrollo y Construcción Prioritaria" respectivamente. Ambos buscan incentivar a los propietarios de tierras, alinerandolos con el interés general y los objetivos del ordenamento territorial. Sin embargo, la fiscalización y la implementación de estos instrumentos es un desafío para los municipios debido a la gestión costosa que requieren. Por ejemplo, en Bogotá, en 2008, se emitió una lista de 1197[1] inmuebles no construidos cuyo destino debía ser residencial. Según el análisis de Maldonado (2015), de los 198 inmuebles cuyo plazo para urbanización venció en 2011 y 2012, sólo 29 estaban en construcción o ya construidos en el momento del análisis.

El uso de instrumentos para combatir la retención especulativa de inmuebles beneficia la producción de vivienda social al mejorar el funcionamiento general del mercado y aumentar las oportunidades de desarrollo inmobiliario por parte del sector privado.

Para ampliar la producción privada de viviendas, es crucial revisar las regulaciones que constituyen obstáculos. Por ejemplo, en proyectos de vivienda asequible, los requisitos de estacionamento suelen ocupar mucho espacio. Reducir estos requisitos puede facilitar la producción privada de viviendas al permitir parcelas más pequeñas y con mayor densidad.

Para ampliar la oferta de vivienda en asociación con el sector privado, se pueden movilizar activos públicos. Los gobiernos a menudo poseen propiedades bien ubicadas que no se utilizan o pueden optimizarse. No se trata solo de vender terrenos públicos sin condiciones, sino de estructurar proyectos con obligaciones específicas. Por ejemplo vender terrenos con el requisito de una mezcla de usos, donde los beneficios de unidades comerciales subsidien la provisión de viviendas sociales en el mismo desarrollo. Con esta estrategia, se puede asegurar la producción de viviendas de interés social en ubicaciones céntricas, sin sobrecargar las arcas públicas y permitiendo la rentabilidad del sector privado.

Un ejemplo interesante es la Asociación Público-Privada "PPP Morar no Centro" (2023), en Recife (Brasil). El proyecto busca crear cuatro desarrollos para arrendamiento y dos para venta destinados a personas de bajos ingresos. El municipio estima un beneficio total de 500 millones de reales (aproximadamente 100 millones de dólares), incluyendo CAPEX, OPEX e impuestos de servicio.

Existe también la zonificación inclusiva, que integra la producción de vivienda social directamente en las normas urbanísticas de una ciudad y es aplicada en diversos países. Brasil tiene en su legislación federal[2] el instrumento urbano Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), que permite a los planes directores municipales demarcar tierras para la producción de viviendas sociales o mejoras habitacionales de asentamientos precarios. En Bogotá-Colombia, se implementa un instrumento que impone el uso obligatorio del suelo previamente identificado para Viviendas de Interés Prioritario (VIP) y Viviendas de Interés Social (VIS). Sin embargo, solamente el 2% se encuentra en la zona central, mientras que más del 80% del área útil de suelo para VIP se encuentra en un mismo sector.

Esta regulación fomenta la diversidad económica y la integración social, minimiza los efectos negativos de la segregación y facilita el acceso a los servicios urbanos por diferentes estratos de la sociedad. Los gobiernos municipales pueden premiar a los proyectos que incluyan vivienda social en su mezcla de usos a través de "bonos de densidad".

Las asignaciones sociales operan de manera similar a la zonificación inclusiva, pero se aplican especialmente a nuevos predios. En este enfoque, una parte del terreno resultante de una nueva asignación se destina específicamente a la producción de viviendas sociales, garantizando que el crecimiento urbano sea inclusivo desde sus primeras etapas.

Los planes parciales en Colombia, implementadas desde el 2000, establecen un balance entre cargas y beneficios en los desarrollo (publico, público-privado o privado). En este marco, la provisión de vivienda social se incorpora como una condición para la viabilidad económica y financiera del proyecto, y no como una carga para los desarrolladores, garantizando que las nuevas áreas urbanas incluyan viviendas asequibles, promoviendo un crecimiento urbano más equilibrado, justo y diverso desde su planificación inicial. La movilización de suelo subutilizado, el uso estratégico de inmuebles públicos, la zonificación inclusiva, las asignaciones sociales y la innovación de los planes parciales colombianos son iniciativas que operan bajo la lógica del mercado, incentivando la producción de viviendas en zonas bien ubicadas para distintos niveles de ingreso.

Actuar con una visión integrada y reguladora permite mitigar la segregación urbana y la gentrificación, construyendo ciudades más inclusivas y con igualdad de oportunidades. Así, la vivienda social se convierte en un elemento central en la construcción del entorno urbano, reflejando un compromiso real con una sociedad más justa y equilibrada

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