Opinia ODIHR dotycząca procedury i kontroli dostępu sędziów i prokuratorów do informacji niejawnych

Opinia ODIHR zawiera przegląd odpowiednich międzynarodowych i regionalnych standardów, zaleceń i zobowiązań OBWE, a także kilka przykładów praktyk państwowych.

ODIHR wskazał, że państwa mogą rozważyć opracowanie procedur lub mechanizmów zapewniających ochronę informacji niejawnych.
Jednak poświadczenie bezpieczeństwa sędziów i prokuratorów, zwłaszcza gdy jest przeprowadzane przez służbę wywiadowczą lub bezpieczeństwa, może być postrzegane jako wpływ lub nacisk ze strony władzy wykonawczej na sądownictwo i prokuraturę, a zatem może zagrozić niezależności sądownictwa i prokuratury.

W ocenie ODIHR sytuacja, w której władza wykonawcza jest w stanie kontrolować, kierować lub wpływać na sądownictwo, jest niezgodna z pojęciem niezależnego sądu.

W związku z tym ODIHR odradza wprowadzanie jakiegokolwiek mechanizmu poświadczenia bezpieczeństwa dla sędziów i prokuratorów przeprowadzanego przez służby bezpieczeństwa narodowego lub inny organ wykonawczy w świetle jego potencjalnego naruszenia niezależności sądów i prokuratorów. W przypadku naruszenia bezpieczeństwa lub niewłaściwego obchodzenia się z informacjami niejawnymi przez sędziów lub prokuratorów, istniejące procedury dyscyplinarne i/lub karne i sankcje, proporcjonalne do wagi przestępstwa, powinny być wykorzystywane lub wzmacniane, jeśli jest to konieczne, aby skuteczniej rozwiązywać takie problemy.

Jeżeli jednak ustawodawca wykaże konieczność wprowadzenia mechanizmu poświadczenia bezpieczeństwa dla sędziów i prokuratorów, ODIHR wskazał, jakie powinny temu towarzyszyć odpowiednie zabezpieczenia, które pozwolą uniknąć ryzyka nadmiernych wpływów politycznych lub nacisków na wymiar sprawiedliwości i prokuraturę.

Należy zwrócić szczególną uwagę na jasne i precyzyjne określenie zakresu osobowego takiego zezwolenia - na zasadzie ad hoc, wymaganego do wykonywania ich funkcji lub obowiązków, a także charakteru i warunków oraz ram instytucjonalnych, aby uniknąć ryzyka arbitralnego stosowania przez władze publiczne oraz dopilnować, aby w procesie poświadczenia bezpieczeństwa nie doszło do niepotrzebnego naruszenia niezależności sądów i prokuratury.

Wymogi i procedury powinny zostać określone w publicznie dostępnych przepisach, należycie uzasadnione i proporcjonalne do celu weryfikacji.

1. Poświadczenie bezpieczeństwa na zasadzie ad hoc wymagane do wykonywania funkcji lub obowiązków sędziów

Aby zmniejszyć ryzyko niepożądanego wpływu na niezależność sędziów i prokuratorów, poświadczenie bezpieczeństwa można uwzględnić jedynie w przypadku tych sędziów, którzy wyrażą chęć rozpatrywania spraw dotyczących informacji niejawnych lub gdy mogą potrzebować dostępu do informacji niejawnych i postępowania z nimi w ramach wykonywania funkcji, lub obowiązków sądowych.

Władze mogą rozważyć wymaganie poświadczenia bezpieczeństwa wyłącznie w przypadku informacji ściśle tajnych/tajnych, a nie w przypadku wszystkich poziomów informacji niejawnych.

2. Poświadczenie bezpieczeństwa przez kompetentny, niezależny i bezstronny organ

Jednym z kluczowych zabezpieczeń byłoby posiadanie kompetentnego, niezależnego i bezstronnego organu odpowiedzialnego za proces poświadczania bezpieczeństwa bezpośrednio przeprowadzający proces poświadczania bezpieczeństwa. Taką rolę mogłyby pełnić: samorząd sądowy lub prokuratorski lub inny niezależny podmiot, a nie organ wykonawczy, lub agencja bezpieczeństwa (taka jak wywiad lub służba bezpieczeństwa). Informacje gromadzone przez ten (niezależny) organ muszą być ograniczone, zarówno z prawnego, jak i praktycznego punktu widzenia, do zakresu, który jest ściśle niezbędny do celów procesu poświadczenia bezpieczeństwa.

Wskazane byłoby także szczegółowe uregulowanie w prawie kluczowych zabezpieczeń merytorycznych i proceduralnych zapewniających jego niezależność, czyli:
- składu i trybu powoływania członków organu;
- czasu trwania mandatu członków;
- uprawnień tego organu;
- gwarancji sprawiedliwego procesu;
- zasad podejmowania decyzji oraz sposobu weryfikacji samych członków.

Nawet jeżeli organ wykonawczy lub służba bezpieczeństwa uczestniczy w procesie poświadczenia bezpieczeństwa prowadzonego przez inny (niezależny) organ, jego rola musi być precyzyjnie określona przez prawo i ograniczona do celów procesu poświadczenia bezpieczeństwa. Jego zaangażowanie powinno być minimalne i nie powinno mieć decydującego głosu w kwestii wydania poświadczenia bezpieczeństwa sędziemu lub prokuratorowi.

3. Precyzyjne warunki, wymogi i gwarancje dotyczące poświadczenia bezpieczeństwa

Warunki i zasady poświadczenia bezpieczeństwa powinny być jasno i precyzyjnie określone w prawie, aby uniknąć ryzyka arbitralnego stosowania przez władze publiczne, w szczególności organ odpowiedzialny poświadczenia bezpieczeństwa. Wymogi i procedura powinny być również należycie uzasadnione.

Ponadto organ odpowiedzialny za poświadczenie bezpieczeństwa nie powinien mieć uprawnień do jednostronnego podejmowania decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa w związku z zarzutami niespełniania kryteriów poświadczenia bezpieczeństwa, bez odpowiedniego uzasadnienia i gwarancji należytego procesu dla wspomnianego sędziego, w tym możliwości zakwestionowania wystąpienia przed niezależnym i bezstronnym sądem.

4. Mechanizmy i wewnętrzne zabezpieczenia oraz środki zapewniające przestrzeganie przez służby bezpieczeństwa standardów praw człowieka

Powinny istnieć mechanizmy i procedury kontroli wewnętrznej i nadzoru zewnętrznego nad służbami bezpieczeństwa, aby zapewnić, że organy te działają zgodnie z prawem i standardami praw człowieka oraz odpowiednimi przepisami sądowymi i niezależnością prokuratury.

Służby bezpieczeństwa powinny podlegać zewnętrznemu nadzorowi sprawowanemu przez niezależny organ posiadający uprawnienia i zasoby do sprawdzania, w jaki sposób służby bezpieczeństwa przyczyniają się do procedur poświadczania bezpieczeństwa pracowników wymiaru sprawiedliwości i prokuratury.

Takim środkom i strukturze instytucjonalnej powinny towarzyszyć konkretne inicjatywy w zakresie rozwoju potencjału personelu bezpieczeństwa/wywiadu, aby uwrażliwić go na znaczenie poszanowania praw człowieka oraz niezależności sądów i prokuratury podczas wykonywania swoich funkcji. Właściwym pracownikom należy także zapewnić odpowiednie wskazówki i/lub narzędzia dotyczące sposobu wykonywania swoich funkcji w sposób zgodny z prawami człowieka.