För fiskeåret 2018 fastställde EU:s fiskeministrar en ovanligt hög sillkvot i centrala Östersjön: 258 000 ton. Det var den högsta sillkvoten på nästan 20 år. Sveriges andel av kvoten var drygt 76 000 ton och merparten, cirka 58 000 ton, togs av de största industritrålarna, det vill säga trålfartyg från 24 meter till över 40 meter (de största är över 60 meter).

Efter 2018 sänktes sillkvoterna gradvis igen - och sillfångsterna följde efter.

Östersjöcentrums analys av det svenska pelagiska trålfiskets loggboksdata under perioden 2011-2022 visar att yrkesfiskets inrapporterade fångster i centrala Östersjön följer de årliga kvoterna för både sill och skarpsill under hela decenniet (se Figur 1).

Att fångsterna följer kvoterna kan ses som ett gott tecken på att yrkesfisket efterlever EU-ministrarnas årliga kvotbeslut. Men det väcker också frågor.

Det pelagiska trålfisket i centrala Östersjön är ett blandfiske där sill och skarpsill fångas samtidigt. Under 2011-2022 var de årliga kvoterna för skarpsill relativt konstanta, i snitt 250 000 - 300 000 ton (se Figur 2). För svensk del fångades den mesta skarpsillen av trålfartyg över 40 meter; i snitt mellan 30 000 och 35 000 ton per år.

Frågan är hur sillfångsterna kunde variera så kraftigt samtidigt som fångsterna av skarpsill förblev relativt konstanta - i ett fiske där båda arterna fångas samtidigt.

Fångstrapporterna speglar inte verkligheten

För att Internationella havsforskningsrådets (ICES) ska kunna uppskatta fiskbeståndens storlek och ge vetenskapliga råd åt EU:s fiskepolitiker räcker det inte att yrkesfiskarna rapporterar sin totala fångst. De måste också redovisa ungefär hur stora andelar sill respektive skarpsill de får upp i varje trålhal. Dessa uppskattningar görs genom stickprover ombord.

Östersjöcentrums analys av rapporterna från de större pelagiska trålfartygen (över 24 meter) visar att även andelen sill per trålhal varierar i förhållande till kvoterna. De år då sillkvoten är hög ökar andelen sill per tråldrag. När sillkvoten sänks minskar också andelen sill (se Figur 3).

Åren 2012-2014 beslutade EU:s fiskeministrar till exempel relativt låga sillkvoter. De åren rapporterade yrkesfisket i cirka 40 procent sill i varje tråldrag. Därefter följde sex år (2015-2020) med betydligt högre sillkvoter. Under dessa år rapporterade fisket att man fick mellan 50 och 60 procent sill i varje tråldrag.

Sedan dalade sillkvoterna igen, ner till rekordlåga 80 000 ton år 2022. Det året var den inrapporterade andelen sill per trålhal bara 25 procent.

- Generellt kan man nog säga att fördelningen sill-skarpsill, så som yrkesfisket har rapporterat in den under åren, framför allt speglar hur kvoterna har sett ut, säger Jarl Engqvist, utredare vid Havs- och vattenmyndighetens (HaV) fiskeriuppföljningsenhet.

Reviderad modell blottade felrapportering

Sillbeståndens storlek kan variera kraftigt. OM det finns mycket sill i havet ökar också yrkesfiskarna chanser att få upp stora mängder sill i varje tråldrag. Denna logik förutsätter dock att kvoterna och ICES beståndsuppskattningar speglar verkligheten i havet - vilket de inte har gjort under det senaste decenniet.

Under 2020 upptäckte ICES en rad fel i sina modeller för beståndsuppskattning. Modellerna korrigerades, och de nya värdena vände upp och ned på forskarnas bild av sillbeståndets utveckling under de senaste 15 åren. ICES tvingades konstatera att sillbeståndets storlek hade överskattats grovt i tidigare prognoser (se Figur 4).

Fortsatte rapportera stora sillfångster

År 2017 uppskattade ICES till exempel beståndets lekbiomassa till hela 1,3 miljoner ton. Men några år senare, när modellen hade korrigerats, stor det klart att lekbiomassan i själva verkat bara hade varit knappt hälften så stor det året, strax under 600 000 ton. Faktum var att lekbiomassan aldrig hade varit ens i närheten av en miljon ton under de senaste decennierna.

Men det var det ingen som visste då.

EU:s fiskeministrar följde den missvisande vetenskaplig rådgivning och höjde sillkvoten för 2018 till rekordhöga 240 000 ton. Utifrån beståndets faktiska biomassa borde kvoten bara ha blivit hälften så stor.

Under 2018 fortsatte det storskaliga svenska trålfisket dock att rapportera fångster som om det fanns väldigt gott om sill i havet. Trots att även skarpsillskvoten var hög det året (drygt 300 000 ton) rapporterade de största fartygen att de fick upp mer sill än skarpsill, i snitt 60 procent sill per trålhal.

- Mycket av det som redovisades som sill var nog egentligen skarpsill, åtminstone fram till 2019-2020, säger Jarl Engqvist vid HaV.

Knappt tio procent sill

De senaste åren har ICES beståndsuppskattningar sannolikt legat närmare verkligheten. Situationen för sillbeståndet i centrala Östersjön är numera så akut att EU-kommissionen i fjol föreslog ett stopp för allt riktat sillfiske under 2024. Ministerrådet avvisade dock förslaget och sänkte istället kvoten till 40 300 ton - den lägsta någonsin för sillen i centrala Östersjön.

HaV:s utredare Jarl Engqvist håller löpande koll på de svenska yrkesfiskarnas fångstrapporter. Även i år tycks fångsterna följa kvotnivån, berättar han. Men andelen sill per trålhal är lägre än någonsin. De större trålfartygen uppger numera att de får drygt 90 procent skarpsill i varje trålhal och bara några få procent sill.

- Kanske är det där någonstans som de verklighetstrogna proportionerna i Östersjön ligger, omkring 90 procent skarpsill och tio procent sill. I alla fall för det storskaliga trålfisket, säger Jarl Engqvist.

Sillen blir en "begränsande art"

Den mesta sill och skarpsill som fiskas i centrala Östersjön landas i Danmark och blir till fiskmjöl och olja. Under 2019 och 2020 genomförde svenska och danska myndigheter utökade landningskontroller för att se om de fångster som yrkesfiskarna redovisade i loggböckerna stämde med verkligheten.

Samma år avslöjade Sveriges Radios granskande program Kaliber ett omfattande fusk med fångstrapporteringen bland svenska trålfiskare som landade sin fångst i Danmark. Många uppgav att de hade betydligt mer sill i lasten än vad kontrollerna sedan visade. Totalt hade de svenska trålfartygen tagit upp drygt 50 procent mer skarpsill och drygt 50 procent mindre sill ur Östersjön än vad de uppgett.

Om sillkvoten är relativt hög ökar incitamenten för yrkesfiskarna att bokföra en del av skarpsillen som sill istället. Om sillkvoten är låg gäller det omvända. Då riskerar sillen att bli en så kallad choke speices eller begränsande art, som tvingar yrkesfiskaren att sluta fiska innan skarpsillskvoten fyllts. Då skapas istället incitament för att rapportera en del av sillen som skarpsill.

- Sillkvoten var större under tidigare år, och för att optimera sitt kvotutnyttjande kan man misstänka att man har rapporterat skarpsill som sill, för att kunna fylla upp båda kvoterna. För fiskarna spelar det inte så stor roll eftersom priset är detsamma. Allt går ändå till fiskmjöl. Men på senare år har sillkvoterna minskat kraftigt, och då har också det här problemet minskat, säger Jarl Engqvist.

Ny landningskontroll i Danmark

Under 2020 införde Danmark två nya kontroll- och provtagningsplaner för osorterade landningar för industri och livsmedel. Planerna föreskriver att mottagaren (köparen) ska ta stickprov för att fastställa fångstens sammansättning vid landningstillfället.

Den största fiskmjölsproducenten i Danmark, FF Skagen, har sedan dess ett nytt system för landningskontroll. Systemet har godkänts av EU-kommissionen och innebär att varje pelagisk landning kontrolleras avseende bland annat vikt och artsammansättning.

Kontrollerna sker genom stickprov på fångsterna - några 100 kilo per 100 ton fångst - och utförs av ett utomstående företag. Landningsdeklarationen granskas av danska Fiskeristyrelsen och skickas till myndigheter och ICES.

För den fisk som landas i Sverige är kontrollverksamheten mer sporadisk och utförs av framför allt HaV och Kustbevakningen. Inom det fisket kommer inrapporterade data fortfarande i stor utsträckning från yrkesfiskets loggböcker.

Från januari 2022 till maj 2023 gjorde HaV sammanlagt 82 kontroller på trålfiskande fartyg i Östersjön. Två tredjedelar av de kontrollerade fartygen hade uppgett fel mängd sill. Var sjunde fartyg hade fångat mer än dubbelt så mycket sill som de rapporterade. Fartygen som rapporterade de största felen kom från Polen, men även från Sverige.

Under perioden februari-mars utfördes 16 landningskontroller av fångster från pelagiska trålfiskare i Östersjön. I sex fall slog rapporteringen av fördelningen sill-skarpsill fel med mer än 2 000 procent.

Problem för vetenskapen

- Felrapportering är ett jätteproblem för oss som försöker uppskatta bestånden, säger Mikaela Bergenius Nord, forskare vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och en av experterna i den ICES-grupp som gör uppskattningar av sillbeståndet i centrala Östersjön.

Med felrapportering riskerar fiskeriförvaltningen att hamna i en negativ spiral. Felaktiga fångstdata leder till att ICES överskattar fiskbeståndens storlek, vilket i sin tur leder till för höga fångstkvoter och ett ohållbart fisketryck - och ökade incitament för fortsatt felrapportering.

ICES har lyft problemen med felrapportering i sin rådgivning under många år. I sin senaste rådgivning för det centrala sillbeståndet skriver ICES bland annat:
"Betydande ansträngning har gjorts för att uppskatta felrapporteringen, vilket har resulterat i mindre revideringar - men arbetet har inte slutförts och pågår fortfarande. Felrapportering undergräver datakvaliteten."

Enligt Mikaela Bergenius Nord är det svårt att säga exakt hur stor effekt felrapporteringen har på ICES beståndsuppskattningar.

- Eftersom det varierar från år till år, och vi inte vet vilka mängder det rör sig om, blir det svårt att ta hänsyn till felrapportering när vi gör våra beståndsuppskattningar, säger hon

Inför ICES senaste benchmark för sillbeståndet i centrala Östersjön försökte forskarna få samtliga medlemsländer att uppskatta hur mycket deras yrkesfiskare felrapporterar och dela den informationen.
- Men tyvärr gjorde inte alla länder det, säger Mikaela Bergenius Nord.

Text: Henrik Hamrén

Lär mer:

Hentati-Sundberg, J. et al (2014): Does fisheries management incentivize non-compliance? Estimated misreporting in the Swedish Baltic Sea pelagic fishery based on commercial fishing effort. ICES Journal of Marine Science (2014), 71(7), 1846-1853. (vetenskaplig artikel)