Los desafíos de la renovación urbana en Medellín: macroproyectos y planes parciales

Esta tercera entrega de la serie de blogs sobre renovación urbana en Colombia se centra en el análisis del desarrollo de los Planes Parciales de Renovación Urbana (PPRU) en la ciudad de Medellín, como un caso paradigmático en el uso de esta herramienta. Aquí puede leer las entradas primera y segunda.

Crecimiento urbano en el Valle de Aburrá y la figura de los macroproyectos

Medellín, la segunda ciudad más grande de Colombia, se ubica en el Valle de Aburrá, que rodea el Río Medellín y reúne a diez municipios. Como núcleo de esta región, Medellín ha experimentado un crecimiento urbano constante; entre 2015 y 2023, la población del Valle de Aburrá creció un 12% (DANE, 2022). Esta expansión demográfica presenta desafíos para una ciudad encerrada entre montañas, limitando su crecimiento hacia el oriente y el occidente. Además, al norte y al sur, la ciudad se fusiona con Envigado, Itagüí y Bello, por lo que ha recurrido a la renovación urbana para habilitar suelo desarrollable y vencer estas limitaciones geográficas.

Gráfico 1. Municipios Valle de Aburrá. Fuente: Wikimedia Commons (SajoR, 2009)

La renovación urbana en Medellín comenzó en 1999 con su primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Posteriormente, el POT de 2014 propuso el crecimiento de la ciudad a lo largo del Río Medellín, configurando tres macroproyectos: Río Norte, Río Sur y Río Centro, concebidos de manera independiente y como nuevas piezas urbanas que requieren infraestructura en equipamientos, transporte y espacio público. En conjunto, estos macroproyectos buscan concretar el modelo planificado para la ciudad.

El POT aplicó las mismas herramientas y disposiciones para todos los planes parciales, sin considerar las particularidades de cada entorno. Por su parte, cada macroproyecto busca complementar el alcance del POT en áreas estratégicas, articulando sus lineamientos con herramientas de menor escala en los que se definen cargas y beneficios, alineados con los objetivos del POT.

En 2015, mediante distintos decretos (2077, 2053 y 2078 de 2015), la ciudad adoptó 26 PPRU dentro de los macroproyectos en torno al río, todos de iniciativa pública y con una vigencia de 12 años, que se dividen en 559 Unidades de Actuación Urbanística (UAU).

Medellín ya había adoptado otros 18 PPRU fuera de la figura de los macroproyectos. La mayoría se aprobaron entre 2003 y 2014, y solo dos en los últimos cinco años. De estos, siete son iniciativas públicas, diez iniciativas privadas, y uno, Ciudad Peldar, de iniciativa mixta. Los 18 PPRU fuera de los macroproyectos alcanzan 175 UAU, de las cuales más del 40% consolidó el suelo y el 21% alcanzó una ejecución total.

Gráfico 2. Comparación entre la ejecución de las UAU en PPRU en macroproyectos y fuera de ellos

Diferencias en la ejecución de los PPRU

Los datos muestran que los PPRU enmarcados en macroproyectos destacan por su baja ejecución. Varias razones pueden explicar las diferencias entre ambos tipos de PPRU, entre las que se encuentra la gran cantidad de UAU que incluyen los macroproyectos.

Carga operativa concentrada en la administración local

Como hemos mencionado antes, los PPRU fuera de macroproyectos, adoptados en un horizonte de 20 años, suman 175 UAU. En contraste, los adoptados dentro de los macroproyectos para un periodo de solo 12 años, comprenden 559 UAU. Esto implica una mayor carga operativa y de gestión para la administración municipal, lo que puede retrasar su ejecución. Además, los PPRU fuera de macroproyectos combinan iniciativas privadas, mixtas y públicas, diversificando la gestión, y posiblemente agilizando los procesos.

Alineación con el mercado inmobiliario y horizonte de planificación

Según las calificaciones de potencial inmobiliario del estudio que evalúan los PPRU de acuerdo con su escala, usos, entorno y ubicación, los adoptados dentro de los macroproyectos tienen una calificación menor (un promedio de 7,8/10) en comparación con los adoptados fuera de ellos (promedio de 9,1/10). Las principales diferencias se centran en la escala de los usos propuestos y la ubicación, lo que sugiere que los PPRU en macroproyectos son muy ambiciosos respecto a la demanda actual del mercado inmobiliario. Una posible explicación es que los macroproyectos tienen una visión de largo plazo, que no se refleja en la vigencia de 12 años de los PPRU.

Condiciones urbanas iniciales desafiantes

Además, los PPRU adoptados en los macroproyectos suelen estar en ubicaciones menos favorables en términos de conectividad y acceso al transporte público. Por ejemplo, los PPRU Invatex y Parque de los Colores, adoptados de manera independiente y ubicados cerca de la Línea B del metro, tienen excelente accesibilidad, una calificación inmobiliaria de 9/10 y una ejecución del 100%. En contraste, La Francia y La Frontera, PPRU dentro de macroproyectos ubicados en zonas sin conexión a vías principales o transporte masivo, tienen calificaciones de 5,5 y 5,0 respectivamente, y una ejecución del 0%. Aunque esto está alineado con el objetivo de los macroproyectos de desarrollar nuevas áreas, puede limitar la ejecución de los PPRU en el corto plazo.

Para abordar este desafío, podrían implementarse incentivos para los primeros desarrollos, que aceleren la ejecución de algunos PPRU y permitan financiar parte de la infraestructura pública prevista en las áreas estratégicas de los macroproyectos.

Gráfico 3. Comparación entre la calificación de PPRU adoptados en macroproyectos y fuera de ellos.

Recomendaciones del estudio

Aunque los macroproyectos buscan concretar el modelo definido en el POT, la amplia extensión de las áreas de intervención, sumada a la rigidez, temporalidad y complejidad del instrumento, plantean desafíos para desarrollar la ciudad planificada con el mecanismo de planes parciales. Para abordar estos retos, se proponen tres acciones:

1. Ajustes al horizonte de planificación: Las bajas calificaciones en escala de usos propuestos indican un desfase entre la vigencia de los PPRU y el horizonte de los macroproyectos. Se podrían ajustar las vigencias de los PPRU o establecer revisiones periódicas que garanticen su continuidad. Esto podría reforzarse con incentivos para agilizar la ejecución de infraestructura urbana, generando círculos virtuosos de desarrollo.
2. Flexibilidad: Existen riesgos para los desarrolladores inmobiliarios al predefinir usos y escalas específicas en áreas cuya transformación se dará en el largo plazo. Se propone aumentar la flexibilidad de los PPRU mediante esquemas como la convertibilidad de usos, favoreciendo la adaptación a cambios en las dinámicas del mercado.
3. Herramientas adicionales: Dada la importancia de las áreas de intervención de los macroproyectos, se podrían incluir herramientas adicionales para la gestión del suelo, o definir mecanismos de priorización para enfocar la capacidad operativa de la administración municipal.

La renovación urbana en Medellín enfrenta desafíos significativos al formular planes parciales en el marco de macroproyectos. La carga operativa concentrada, la alineación con el mercado inmobiliario y las condiciones urbanas iniciales son factores que afectan su ejecución. Sin embargo, con ajustes estratégicos y mayor flexibilidad, es posible potenciar el desarrollo urbano y alcanzar los objetivos de la planificación territorial.

Espera la última entrega de esta serie para conocer cómo se está planificando la renovación urbana en Colombia y las acciones para transformar los entornos deteriorados en las principales ciudades de este país.

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