Grandes oportunidades para pequeños países: el potencial de la seguridad social en el Caribe

Los graves problemas de financiación son una de las principales preocupaciones de los responsables y hacedores de política pública en materia de seguridad social en todo el mundo. Las tendencias globales como el envejecimiento de la población, la estabilidad laboral en descenso, y la caída secular de los tipos de interés han exacerbado las presiones sobre muchos sistemas que están luchando por cumplir sus mandatos sociales de alivio de la pobreza y suavizado de ingresos. Los sistemas de seguridad social del Caribe no están exentos de estas presiones. De hecho, como se examina más adelante, se enfrentan a problemas específicos que superan los que se encuentran en otros lugares. En la mayoría de los países se prevé un agotamiento de los fondos de reserva en el próximo decenio.

Para hacer frente a esta situación, los sistemas de seguridad social del Caribe deben adoptar reformas estructurales y paramétricas y centrarse en la aplicación de mejores prácticas de financiación en el marco de cualquier escenario de cambio estructural. Es ese escenario el que analizamos en esta nota.

Los sistemas de seguridad social en el Caribe han madurado significativamente desde su creación durante las olas de independencia de los años sesenta y setenta. En cuanto a la prestación de servicios, se han ampliado gradualmente para ofrecer una amplia gama de beneficios a largo plazo como el apoyo a la vejez, la supervivencia y las pensiones de invalidez, así como prestaciones a corto plazo que incluyen la cobertura en el caso de lesiones en el ámbito laboral y el apoyo en caso de licencia por enfermedad. En países como Barbados, Bahamas y Trinidad y Tobago, las tasas de cobertura son altas, superando el 70%. Muchos han acumulado fondos sustanciales, lo que ha dado lugar a reservas promedio de alrededor del 24% del PIB de la región, según los datos más recientes. Pero, como se discutió en el reciente diálogo técnico del BID, esta fortaleza financiera ahora está amenazada. Por ejemplo, sin reformas, las reservas del seguro social en Jamaica, las Bahamas y Trinidad y Tobago podrían agotarse para 2028, 2030 y 2036, respectivamente.

Desafíos únicos

Identificamos al menos tres conjuntos únicos de desafíos que los sistemas de seguridad social del Caribe enfrentan más allá de los que enfrentan los sistemas en otras partes del mundo.

Emigración de la fuerza de trabajo

Además de la disminución de las tasas de fecundidad y el aumento de la esperanza de vida que desafían los sistemas de seguridad social en todo el mundo, las presiones en el Caribe también provienen de las grandes corrientes de emigración. Por ejemplo, el número de migrantes de Jamaica, Guyana y Trinidad y Tobago que vivían fuera del Caribe en 2020 era, respectivamente, del 36%, el 49% y el 21% de la población local que aún residía en el país, en su mayoría población en edad de trabajar. Esto reduce la reserva de fondos disponibles para apoyar a los jubilados, lo que supone una mayor carga para los trabajadores restantes y disminuye la viabilidad a largo plazo de las prestaciones de la seguridad social.

Exposición a perturbaciones agregadas causadas por la especialización y el cambio climático

Las economías del Caribe están altamente especializadas en productos básicos (por ejemplo, petróleo en Trinidad y Tobago y Guyana, aluminio en Surinam) o servicios (por ejemplo, turismo en las Bahamas y Barbados) que, combinados con un alto grado de apertura financiera, los hace muy vulnerables a las perturbaciones macroeconómicas externas. Esta vulnerabilidad se agrava aún más por la exposición desproporcionada a catástrofes ambientales. De hecho, las islas del Caribe se encuentran entre las 25 naciones más susceptibles a los desastres naturales per cápita o terrestres, y se espera que los efectos del cambio climático aumenten estos riesgos. Esta exposición a las perturbaciones agregadas correlacionadas aumenta sustancialmente el costo estructural de la seguridad social. Al mismo tiempo, la falta de diversificación y los altos riesgos percibidos limitan las oportunidades de inversión local para los administradores de fondos de pensiones.

Falta de economías de escala en la administración pública

Por último, los costos de administración de la seguridad social en el Caribe, que oscilan entre el 0,1% y el 0,4% del PIB, son elevados para los estándares internacionales. Esto se debe en gran medida a la falta de economías de escala en la generación de ingresos y la prestación de servicios públicos.

A pesar de estas dificultades, los sistemas de seguridad social han desempeñado un papel crucial en la protección del bienestar de las poblaciones, especialmente durante crisis importantes como la pandemia COVID-19 y la crisis financiera mundial de 2008. También han desempeñado un papel fundamental en la protección de la población durante los desastres naturales, como el huracán Dorian en las Bahamas. El fortalecimiento de estos sistemas es primordial y, afortunadamente, existen vías claras para mejorarla.

Oportunidades de implementación a corto plazo

Los sistemas de seguridad social del Caribe se han basado en gran medida en los ingresos derivados de las contribuciones de empleadores y empleados para financiar sus componentes contributivos. Como era de esperarse, estos sistemas generaron inicialmente grandes excedentes y estas reservas se invirtieron en instrumentos nacionales, regionales o extrarregionales de acuerdo con las regulaciones locales. Sin embargo, con la maduración de estos sistemas, los persistentes cambios demográficos y el lento crecimiento económico, depender de ingresos procedentes de las contribuciones se hizo cada vez más insostenible. Esto impulsó a las organizaciones de seguridad social a hacer uso de las reservas que, como se mencionó antes, están disminuyendo rápidamente y están a punto de agotarse en muchos países. Esta situación ha aumentado la importancia de: (i) agilizar las políticas de inversión, y (ii) mejorar la eficiencia administrativa en la contribución, la administración de pagos y la ejecución.

Específicamente, identificamos cuatro áreas prometedoras:

Políticas estratégicas de inversión

Las políticas de inversión deben ajustarse a las tendencias demográficas y a las futuras necesidades de liquidez. De no hacerlo, se podría poner en peligro la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas de seguridad social. Hasta ahora, las políticas de inversión están diseñadas para maximizar los retornos, pero ofrecen una conformación de cartera a corto plazo. Las carteras se componen de títulos de las administraciones locales con limitaciones de liquidez, participación directa del organismo de seguridad social en proyectos de sectores reales y depósitos bancarios conservadores a plazo fijo. Un enfoque prospectivo de las políticas de inversión, teniendo en cuenta los cambios demográficos y la sostenibilidad a largo plazo, puede abrir oportunidades para una mejor gestión de los fondos y la mitigación de riesgos. Además, todavía existe la oportunidad de diversificar las carteras de inversión al permitir una mayor participación de valores extranjeros. Como se discutió en nuestro diálogo regional de política, en muchos casos, la inversión en el mercado exterior representa un porcentaje muy pequeño, y muy pocas de esas inversiones supera al 10 por ciento de las carteras.

Reformas de cumplimiento y ejecución

La eficacia de los mecanismos de aplicación es crucial para fortalecer la salud financiera del sistema. Las actividades relacionadas con inspección, fiscalización y cumplimiento de la ley proporcionan menos del 1% de los ingresos operativos totales, a pesar de que la economía informal en los países del Caribe oscila entre el 25% y el 45%. Las economías pequeñas de islas pequeñas requieren de un mecanismo de rendición de cuentas más sólido para garantizar una aplicación efectiva. Implementar reformas de los mecanismos de cumplimiento y ejecución puede mejorar la recaudación de ingresos y reducir el impacto de la economía sumergida/informal. Estas reformas pueden incluir una implementación interoperativa con las autoridades tributarias y el cobro coercitivo externo de contribuciones impagas.

Transformación digital

Adoptar la digitalización puede agilizar los procesos, mejorar la accesibilidad para empleadores, empleados y trabajadores por cuenta propia, y mejorar la eficiencia general de la prestación de servicios. También puede ayudar a abordar las restricciones geográficas de acceso (en Bahamas, por ejemplo). La transformación digital es la aportación más importante para explorar todo el conjunto de oportunidades disponibles para la seguridad social en el Caribe.

Gobernanza colaborativa para las reformas estructurales

Los esfuerzos de colaboración entre las partes interesadas, incluidos los gobiernos, los órganos reguladores y los asociados del sector privado, pueden fomentar un marco de gobernanza más sólido y transparente. Deben evitarse nuevas fragmentaciones en la administración de los sistemas de seguridad social, en los que se ofrecen prestaciones no contributivas. Los servicios de seguridad social deben prestarse en un marco de ventanilla única.

El futuro de los sistemas de seguridad social en el Caribe implica la superación de complejos desafíos que también pueden requerir reformas estructurales y difíciles. Pero también hay un camino para invertir en gobernanza, transparencia, digitalización, innovaciones financieras y mecanismos de cumplimiento que pueden liberar todo el potencial de estos sistemas, aumentar la confianza y allanar el camino para sistemas de seguridad social resistentes y eficaces que satisfagan las necesidades cambiantes de su población que envejece. La elección de la inercia sobre la acción solo prolongará y aumentará los costos inevitables del ajuste.

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